【案情簡介】

　　2018年9月，某市食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員在送達不合格產(chǎn)品檢驗報告時，發(fā)現(xiàn)位于開發(fā)區(qū)管轄范圍內(nèi)的被抽檢者屬于食品小經(jīng)營店。根據(jù)《某某省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理條例》（以下簡稱“三小條例”）規(guī)定，食品小經(jīng)營店的違法行為由縣級食品監(jiān)管部門查處。該局遂決定將不合格檢驗報告的核查處置工作移交開發(fā)區(qū)食藥監(jiān)局辦理，但其負責人以無權(quán)限查辦案件為由拒絕接收案件。

　　【意見分歧】

　　本案爭議的焦點在于，開發(fā)區(qū)食藥監(jiān)管部門是否有權(quán)適用“三小條例”對“三小”的違法行為進行處罰，即開發(fā)區(qū)食藥監(jiān)管部門是否具有行政執(zhí)法主體資格。

　　第一種觀點認為，開發(fā)區(qū)食藥監(jiān)局作為縣級食品監(jiān)管部門，具有對轄區(qū)內(nèi)的食品小經(jīng)營店的違法行為進行查辦的職能和權(quán)限，具有行政執(zhí)法主體資格。

　　第二種觀點認為開發(fā)區(qū)管委會不是法定的縣級人民政府，開發(fā)區(qū)食藥監(jiān)局也不是政府組成部門，不具有行政執(zhí)法主體資格。

　　【案件評析】

　　目前，我國各類型、各層級的開發(fā)區(qū)數(shù)量眾多、分布廣泛，而全國層面又沒有制定一部統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)管理法律規(guī)范，導致開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的行政主體資格爭議很大。2018年2月8日正式實施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）第二十一條對開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)被告主體資格開宗明義式的規(guī)定，有效地回應(yīng)了當前我國各類開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)參與行政訴訟的資格問題，亦明確了其行政執(zhí)法主體資格問題。

　　《司法解釋》第二十一條規(guī)定，當事人對由國務(wù)院、省級人民政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告；對由國務(wù)院、省級人民政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告；開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機構(gòu)的地方人民政府為被告。

　　綜上，對于開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法主體資格問題，應(yīng)當結(jié)合實際情況，具體問題具體分析。經(jīng)國務(wù)院、省級人民政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)及其所屬職能部門，能夠以自己名義在職權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為，有獨立承擔法律責任的能力，應(yīng)當認定其具有行政執(zhí)法主體的資格。對于省級以下的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，該條司法解釋原則上不賦予其行政訴訟的被告主體資格，除非有專門的法規(guī)、規(guī)章賦予其法定職權(quán)。而對于省級以下開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬的職能部門，司法解釋一律不賦予其訴訟主體資格。如果開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)也不具有行政主體資格的，就只能以設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的地方人民政府為被告。實踐中，有的區(qū)、縣政府成立的所謂“開發(fā)區(qū)管委會”，一般認為不具有行政執(zhí)法主體資格。

　　具體到本案來說，開發(fā)區(qū)食藥監(jiān)管部門是否具有行政執(zhí)法主體資格，關(guān)鍵是看開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)是否由國務(wù)院或省級人民政府批準設(shè)立。如果是由國務(wù)院或省級人民政府批準設(shè)立，則開發(fā)區(qū)食藥監(jiān)管部門作為開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的職能部門，是具有行政執(zhí)法主體資格的。如果開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)是由省級以下人民政府設(shè)立的，無論其是否具有行政主體資格，其所屬的開發(fā)區(qū)食藥監(jiān)管部門均無行政執(zhí)法主體資格。