南都訊 3月13日上午，國(guó)務(wù)委員王勇受國(guó)務(wù)院委托，就國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案向十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議大會(huì)作說明，提請(qǐng)審議。 根據(jù)改革方案，原來分屬工商、發(fā)改、商務(wù)三部門的反壟斷職能將合并。專家指出，這一改革在“意料之中”，是積極舉措，關(guān)鍵在于合并后能否加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力度。 工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)三總局合并 方案提出，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。不再保留國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。 具體來說，將國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。 綜合監(jiān)管、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一執(zhí)法 王勇在說明中指出，改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 根據(jù)改革，擬組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)市場(chǎng)綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場(chǎng)主體并建立信息公示和共享機(jī)制，組織市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，組織實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可工作等。 王勇在說明中表示，這一改革是為完善市場(chǎng)監(jiān)管體制，推動(dòng)實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平竟?fàn)幍氖袌?chǎng)環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心。 藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí) 說明指出，考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)行分級(jí)管理，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí)，藥品經(jīng)營(yíng)銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。 改革后，保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，具體工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)職責(zé)劃入國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，對(duì)外保留牌子。 根據(jù)方案，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍擬劃入海關(guān)總署。 專家解讀 改革將解決市場(chǎng)監(jiān)管職能分散、重疊、沖突、空白問題 多位專家向南都記者指出，此次改革在意料之中，一些做法此前在地方已試行多年，是水到渠成，有望解決此前市場(chǎng)監(jiān)管職能分散、重疊、沖突、空白等問題。但也有專家指出，改革需要勇氣和智慧，要防止“上動(dòng)下不動(dòng)”，也要防止過渡時(shí)期執(zhí)法“真空”。 “六合一”體現(xiàn)“大監(jiān)管”理念 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的組建，擬合并現(xiàn)行工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、發(fā)改、商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等相關(guān)職能。 “應(yīng)當(dāng)講，將涉及6個(gè)部委級(jí)機(jī)構(gòu)相關(guān)的職能整合，有助于將之前涉及市場(chǎng)監(jiān)管職能中的重疊、沖突和空白更好地系統(tǒng)化，實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化”，北京大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任肖江平向南都記者指出，這是大趨勢(shì)，是“大監(jiān)管”理念的體現(xiàn)。 他提到，十九屆三中全會(huì)關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革提出若干個(gè)“大”，包括大監(jiān)管、大農(nóng)業(yè)、大健康、大生態(tài)、大環(huán)保，應(yīng)從這個(gè)背景下思考市場(chǎng)監(jiān)管的整合。 國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授王靜也認(rèn)為，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，整合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)部門，改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，已不光是機(jī)構(gòu)改革，而是整個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管體系的升級(jí)，是“大市場(chǎng)”、“大監(jiān)管”思路的一部分。 肖江平認(rèn)為，市場(chǎng)監(jiān)管本身就需要整合。過去10年來，反壟斷有若干個(gè)部門執(zhí)法，這有一定優(yōu)勢(shì)，可發(fā)揮多個(gè)部委的背景優(yōu)勢(shì)共同履行反壟斷責(zé)任。這次將三個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合在市場(chǎng)監(jiān)管總局內(nèi)，可以增進(jìn)反壟斷不同方面職責(zé)的協(xié)調(diào)。 “但也不能認(rèn)為設(shè)立了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，就能整合解決市場(chǎng)監(jiān)管所有職能”，肖江平舉例，比如食品安全監(jiān)管，是從農(nóng)田到餐桌的全流程監(jiān)管，包括養(yǎng)殖、種植到加工、流通、銷售等，又如證券市場(chǎng)、銀行業(yè)市場(chǎng)、保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)、影視市場(chǎng)、旅游市場(chǎng)、文化市場(chǎng)等特殊市場(chǎng)的監(jiān)管職能，仍然在其他部門監(jiān)管。這也是職能分工必然存在的。 肖江平指出，無論是原來的分工，還是未來的“大監(jiān)管”設(shè)置，都需要相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，且組建市場(chǎng)監(jiān)管總局后，也有內(nèi)部司局之間的協(xié)調(diào)問題。 執(zhí)法統(tǒng)一可解決“分段監(jiān)管” 這次改革的一些思路，在地方上已摸索多年。 王靜認(rèn)為，改革可以說是水到渠成。她指出，這次改革是“自下而上”的，在某些地方先試行，由來已久。此前基層執(zhí)法非常分散，對(duì)資源是很大浪費(fèi)。 “這次改革能解決‘ 分段監(jiān)管’的問題”，王靜稱，在食品領(lǐng)域，從生產(chǎn)、流通到進(jìn)入市場(chǎng)，以前每一段都有一個(gè)監(jiān)管部門，其中“毒豆芽”事件比較典型，那到底歸哪個(gè)部門管？王靜說，改革后都將歸到一個(gè)部門，這體現(xiàn)“大部制”的精髓。 在反壟斷方面，王靜提到，今后國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室主要是法規(guī)制定，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局則主要是貫徹執(zhí)行，決策和執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了一定程度的分離。 重組知識(shí)產(chǎn)權(quán)局 由市場(chǎng)監(jiān)管總局管理 值得關(guān)注的是，根據(jù)方案，將國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)、國(guó)家工商行政管理總局的商標(biāo)管理職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的原產(chǎn)地地理標(biāo)志管理職責(zé)整合，重新組建知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。 北京德恒律師事務(wù)所合伙人趙燁指出，近年來，反壟斷事宜多與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)，將反壟斷執(zhí)法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法統(tǒng)一于一個(gè)機(jī)構(gòu)管理，既有利于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，也有助于防止知識(shí)產(chǎn)權(quán)濫用。在他看來，這一機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)偏向于市場(chǎng)監(jiān)管，從立足市場(chǎng)、立足執(zhí)行的角度實(shí)施反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律，顯示出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的深入。 趙燁認(rèn)為，三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并有助于加強(qiáng)執(zhí)法，有利于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，有助于加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者集中的事后監(jiān)督力度，避免案件多頭管理，充實(shí)中央層級(jí)執(zhí)法人員“屬于業(yè)界多年呼吁的結(jié)果”。 統(tǒng)一反壟斷機(jī)構(gòu)是國(guó)外普遍做法 北京天元律師事務(wù)所管理合伙人、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)反壟斷專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)黃偉稱，建立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)是國(guó)外的普遍做法，我國(guó)整合反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)，有利于繼續(xù)加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法方面的國(guó)際交流，借鑒國(guó)外先進(jìn)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。 黃偉認(rèn)為，改革后，“設(shè)立統(tǒng)一的反壟斷局是肯定的”。整合三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法職責(zé)將有利于確立競(jìng)爭(zhēng)政策在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的基礎(chǔ)性地位，對(duì)持續(xù)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、順應(yīng)反壟斷執(zhí)法的專業(yè)化與常態(tài)化、防止行政權(quán)力濫用具有重要意義。 其次，建立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，有利于整合目前各部門的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法活動(dòng)透明度。也有利于組建更為穩(wěn)定、專業(yè)、高效的反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍。 防止過渡期反壟斷執(zhí)法“真空” 同濟(jì)大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)法研究中心研究員劉旭認(rèn)為，將三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合是一個(gè)積極舉措，如何進(jìn)一步加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的力度，才是問題關(guān)鍵。 劉旭認(rèn)為，改革后影響反壟斷執(zhí)法的因素有五個(gè)：一是人事安排；二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合；三是人員編制調(diào)整；四是《反壟斷法》配套規(guī)則的修訂與完善；五是執(zhí)法透明度。他指出，當(dāng)前各地反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法人員編制不盡相同，改革深入需頂層設(shè)計(jì)和更細(xì)致的方案。既要防止出現(xiàn)“上動(dòng)下不動(dòng)”的局面，也要防止出現(xiàn)過渡時(shí)期反壟斷執(zhí)法的真空、執(zhí)法隊(duì)伍的“塌陷”。 劉旭認(rèn)為，當(dāng)前省級(jí)反壟斷執(zhí)法力量不足，執(zhí)法難以在全國(guó)統(tǒng)一，會(huì)妨礙統(tǒng)一有序的市場(chǎng)形成，比如同一企業(yè)同一類違法行為，在反壟斷執(zhí)法力度大的省市被查處，而在其他省市很難被調(diào)查。因此關(guān)注改革中，反壟斷機(jī)構(gòu)會(huì)否增加編制，加強(qiáng)執(zhí)法力量。
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