在食品藥品行政執(zhí)法和刑事司法的“兩法銜接”中，行政處罰優(yōu)先還是刑事處罰優(yōu)先的問題，在執(zhí)法實踐中有不同的觀點。

第一種觀點堅持“完全的刑事處罰優(yōu)先原則”，即無論何種情形，刑事處罰均優(yōu)先于行政處罰；

第二種觀點支持“有限的刑事處罰優(yōu)先原則”，即行政處罰與刑事處罰的適用情形和功能不同，僅在特定情形下刑事處罰優(yōu)先。

目前，隨著執(zhí)法理論的完善和執(zhí)法實踐的探索，有限的刑事處罰優(yōu)先原則成為立法和執(zhí)法中的主流觀點。

行政違法和刑事犯罪之間的共性，決定了兩者具有銜接的對應(yīng)性。但同時，兩者也并非完全對應(yīng)，有的違法行為僅構(gòu)成行政違法，并不構(gòu)成刑事犯罪；有的違法行為只構(gòu)成刑事犯罪，并非行政違法。兩者的差異，成為有限的刑事處罰優(yōu)先原則最重要的基礎(chǔ)性因素。

對處罰關(guān)系的分析，主要是針對行政處罰和刑事處罰的關(guān)系分析。行政處罰和刑事處罰的相同之處在于，兩者都對違法行為作出否定性評價，具有阻止和制裁違法行為的目的和功能。不同之處在于，兩者在制裁機關(guān)、執(zhí)法程序、證據(jù)標準、處罰種類和處罰力度等方面有頗多不同。據(jù)此，行政處罰和刑事處罰的優(yōu)先適用呈現(xiàn)和遵循不同的處理原則。

處罰優(yōu)先原則的確定

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，結(jié)合食品藥品現(xiàn)行立法，食品藥品行政處罰的種類主要有五種，包括申誡罰（警告）、財產(chǎn)罰（罰款、沒收違法所得、沒收非法財物）、行為罰（責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)）、資格罰（吊銷許可證）、人身自由罰（行政拘留）。

就刑事處罰而言，根據(jù)《刑法》的規(guī)定，結(jié)合食品藥品犯罪與刑罰的立法規(guī)定，食品藥品刑事處罰的種類分為兩種，即人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑），財產(chǎn)罰（罰金、沒收財產(chǎn)）。

此外，在行政處罰和刑事處罰中分別還有行業(yè)禁入的資格罰。

據(jù)此，行政處罰和刑事處罰共有的處罰是財產(chǎn)罰、行業(yè)禁入罰，行政處罰獨有的處罰是申誡罰、行為罰、資格罰（吊銷許可證），刑事處罰獨有的處罰是人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）。

綜上所述，行政處罰和刑事處罰具有相同種類和功能的處罰，或者刑事處罰獨有的處罰，原則上應(yīng)當(dāng)堅持刑事處罰優(yōu)先；行政處罰和刑事處罰種類功能不同的，或者行政處罰獨有的處罰，原則上應(yīng)當(dāng)堅持行政處罰和刑事處罰并行。

上述處理原則，主要是考慮到行政處罰和刑事處罰權(quán)限和法律效益的最大化。一是執(zhí)法權(quán)限的考慮，對于部分違法行為，僅有行政機關(guān)有權(quán)作出處罰，司法機關(guān)不享有法定權(quán)限，如警告、吊銷許可證，均無法在刑事處罰中作出；二是違法事實認定的考慮，與行政執(zhí)法調(diào)查相比，刑事偵查具有相對優(yōu)越性，對于違法事實的認定，應(yīng)當(dāng)以司法調(diào)查和審判的最終結(jié)果為準，因此應(yīng)當(dāng)堅持刑事優(yōu)先；三是執(zhí)法效能的考慮，對于部分行政違法行為，刑事處罰尚未進行或刑事處罰功能無法觸及和糾正的部分，需要行政機關(guān)及時查處，如對于警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等行政處罰可以先行作出，并不停止執(zhí)行，以及時糾正行政違法行為，預(yù)防食品藥品安全風(fēng)險蔓延。

刑事處罰優(yōu)先的情形

財產(chǎn)罰的優(yōu)先適用行政處罰中的財產(chǎn)罰（罰款、沒收違法所得、沒收非法財物）和刑事處罰的財產(chǎn)罰（罰金、沒收財產(chǎn)）并存時，應(yīng)當(dāng)堅持刑事處罰優(yōu)先。

例如，2018年4月24日修訂的《北京市行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第二款規(guī)定：“公安機關(guān)立案之日起，行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌犯罪案件已作出但尚未執(zhí)行完畢的罰款、沒收違法所得、沒收非法財物的行政處罰，應(yīng)當(dāng)中止執(zhí)行。”第十六條規(guī)定：“公安機關(guān)決定撤銷立案或者人民檢察院作出不起訴決定的，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到撤銷立案決定或者不起訴決定告知之日起恢復(fù)執(zhí)行已中止的行政處罰。人民法院對移送案件作出判決的，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到或者知道判決結(jié)果之日起2日內(nèi)，對已中止的行政處罰作出恢復(fù)執(zhí)行或者終止執(zhí)行的決定。”

此外，財產(chǎn)罰的優(yōu)先具有相對性，在特定情形下，行政處罰中的財產(chǎn)罰存在先行作出的情形，如行政處罰決定作出后發(fā)現(xiàn)仍有涉嫌犯罪的情形，此時罰款還存在折抵問題。《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條規(guī)定：“……已經(jīng)作出罰款行政處罰的，人民法院在判處罰金時依法折抵……”

人身罰的優(yōu)先適用刑事處罰的人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）屬于刑事處罰的獨有處罰種類，應(yīng)當(dāng)堅持優(yōu)先適用。值得注意的是，在行政處罰的人身自由罰（行政拘留）和刑事處罰的人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）并存時，應(yīng)當(dāng)堅持刑事處罰優(yōu)先原則。

行業(yè)禁入罰的優(yōu)先適用因刑事處罰導(dǎo)致的行業(yè)禁入罰，屬于刑事處罰獨有的處罰種類，應(yīng)當(dāng)堅持刑事處罰優(yōu)先原則。例如，《食品安全法》第一百三十五條第二款規(guī)定，因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的終身行業(yè)禁入的情形，應(yīng)當(dāng)在刑事處罰中優(yōu)先適用。

行政處罰優(yōu)先的情形

申誡罰的優(yōu)先適用申誡罰為行政處罰獨有的處罰種類，在行政處罰和刑事處罰銜接中發(fā)現(xiàn)有需要適用申誡罰（警告）的，應(yīng)當(dāng)堅持行政處罰優(yōu)先適用原則，不受刑事處罰的影響。《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條規(guī)定：“食品藥品監(jiān)管部門向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)作出的警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證的行政處罰決定，不停止執(zhí)行；向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件時，應(yīng)當(dāng)附有行政處罰決定書……”第十五條規(guī)定：“對于尚未作出生效裁判的案件，食品藥品監(jiān)管部門依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等行政處罰，需要配合的，公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)給予配合。對于人民法院已經(jīng)作出生效裁判的案件，依法還應(yīng)當(dāng)由食品藥品監(jiān)管部門作出吊銷許可證等行政處罰的，食品藥品監(jiān)管部門可以依據(jù)人民法院生效裁判認定的事實和證據(jù)依法予以行政處罰。食品藥品監(jiān)管部門認為上述事實和證據(jù)有重大問題的，應(yīng)當(dāng)及時向人民法院反饋，并在人民法院通過法定程序重新處理后，依法作出處理。”

資格罰的優(yōu)先適用資格罰（吊銷許可證）為行政處罰獨有的處罰，在行政處罰和刑事處罰銜接中發(fā)現(xiàn)有需要適用資格罰（吊銷許可證）的，應(yīng)當(dāng)堅持行政處罰優(yōu)先適用原則。具體規(guī)定見于《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條、第十五條，《北京市行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第一款也對此有規(guī)定。

行為罰的適用優(yōu)先行為罰（責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)）為行政處罰獨有的處罰，為預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險，在行政處罰和刑事處罰銜接中發(fā)現(xiàn)有需要適用行為罰（責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)）的，應(yīng)當(dāng)堅持行政處罰優(yōu)先適用原則。具體規(guī)定見于《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條、第十五條，《北京市行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第一款也對此有規(guī)定。

行業(yè)禁入罰的優(yōu)先適用因行政處罰導(dǎo)致的行業(yè)禁入罰，屬于行政處罰獨有的處罰種類，僅在行政處罰中適用。如根據(jù)《食品安全法》第一百三十五條第一款規(guī)定，對被吊銷許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者及其法定代表人、直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行業(yè)禁入情形，僅在行政處罰中適用。

作者：李明揚 | 北京市食品藥品監(jiān)管局

編輯：foodqm