統(tǒng)一規(guī)范行政處罰程序 推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革

——市場(chǎng)監(jiān)管總局法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《兩項(xiàng)規(guī)定》答記者問

為適應(yīng)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革和行政執(zhí)法體制改革的需要，加快推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管部門行政處罰程序的統(tǒng)一規(guī)范，市場(chǎng)監(jiān)管總局2018年12月26日公布《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》和《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》（以下統(tǒng)稱《兩項(xiàng)規(guī)定》），自2019年4月1日起施行。日前本報(bào)記者就《兩項(xiàng)規(guī)定》的情況采訪了市場(chǎng)監(jiān)管總局法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人。

問：制定《兩項(xiàng)規(guī)定》的背景和意義？

答：黨的十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，決定改革市場(chǎng)監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，深化行政執(zhí)法體制改革，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。新組建的市場(chǎng)監(jiān)管總局整合了原工商總局、質(zhì)檢總局和食藥監(jiān)總局的職責(zé)，以及發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)。統(tǒng)一和規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管部門行政處罰程序，對(duì)于落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署，確保改革在法治的軌道上運(yùn)行具有重要意義。

是適應(yīng)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，改變條線區(qū)隔、程序分立局面的需要?！缎姓幜P法》出臺(tái)后，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、價(jià)監(jiān)等部門都制定了相應(yīng)的行政處罰程序規(guī)定，對(duì)于規(guī)范行政處罰行為，提高行政處罰案件辦理質(zhì)量，促進(jìn)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益起到了重要作用。但是，隨著市場(chǎng)監(jiān)管體制改革和行政執(zhí)法體制改革的深入，特別是今年以來市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革力度的加大，執(zhí)法隊(duì)伍的整合與各領(lǐng)域執(zhí)法程序、執(zhí)法規(guī)則、執(zhí)法文書等不統(tǒng)一的矛盾日益突出，監(jiān)管人員往往要成為“全能戰(zhàn)士”，需要熟悉各條線不同執(zhí)法要求，在一定程度上制約了行政執(zhí)法行為的規(guī)范化。各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門組建完成后，統(tǒng)一和規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序成為亟待解決的首要問題。

是適應(yīng)執(zhí)法環(huán)境轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)調(diào)整的需要。隨著全面依法治國的深入推進(jìn)和公民維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境發(fā)生了重大變化，原有行政處罰程序規(guī)定中的一些內(nèi)容已經(jīng)不能與之相適應(yīng)?！缎姓?qiáng)制法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，在規(guī)范行政執(zhí)法行為、行政執(zhí)法信息公示等方面提出了許多新的要求。為適應(yīng)新形勢(shì)新要求，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，需要對(duì)行政處罰程序中的重點(diǎn)制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出進(jìn)一步細(xì)化和完善。

是總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，固化已有成果的需要。經(jīng)過多年的執(zhí)法實(shí)踐，市場(chǎng)監(jiān)管各領(lǐng)域行政執(zhí)法人員積累了豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，各地都形成了一些行之有效的制度和辦法，其中很多好的做法需要通過立法加以固化，上升為全系統(tǒng)共同遵循的執(zhí)法辦案規(guī)則，以進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效能。

問：請(qǐng)介紹一下《兩項(xiàng)規(guī)定》的起草過程。

答：市場(chǎng)監(jiān)管總局法規(guī)司高度重視《兩項(xiàng)規(guī)定》制定工作，將其作為改革急需推進(jìn)的立法項(xiàng)目率先啟動(dòng)。在《兩項(xiàng)規(guī)定》的起草過程中，法規(guī)司對(duì)原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、價(jià)監(jiān)等部門行政處罰程序規(guī)定進(jìn)行了認(rèn)真研究吸收，并分別征求了國家藥品監(jiān)督管理局、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、總局相關(guān)司局和地方工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等市場(chǎng)監(jiān)管部門意見，在對(duì)收集到的意見逐條研究論證，充分采納合理意見的基礎(chǔ)上，對(duì)《兩項(xiàng)規(guī)定》進(jìn)行了修改完善。

為充分了解基層執(zhí)法實(shí)踐，確保科學(xué)立法、民主立法、依法立法，法規(guī)司先后召開兩次立法座談會(huì)，分別聽取省級(jí)、副省級(jí)和市、縣兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的意見建議；組織召開專題論證會(huì)，邀請(qǐng)總局相關(guān)司局和省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門網(wǎng)監(jiān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)《兩項(xiàng)規(guī)定》中有關(guān)電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)廣告等違法行為行政處罰程序相關(guān)規(guī)定進(jìn)行論證。今年11月5日至12月5日，將《兩項(xiàng)規(guī)定》向社會(huì)公眾公布，征求意見。在對(duì)各方面意見進(jìn)行認(rèn)真研究吸收的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善，形成了《兩項(xiàng)規(guī)定》草案，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局局務(wù)會(huì)審議通過，并于12月21日公布，自2019年4月1日起施行。

問：制定《兩項(xiàng)規(guī)定》的指導(dǎo)思想是什么？

答：一是處理好原則性與可操作性的關(guān)系。在機(jī)構(gòu)改革亟須出臺(tái)統(tǒng)一的行政處罰程序規(guī)范的背景下，法規(guī)司起草《兩項(xiàng)規(guī)定》時(shí)一方面著眼于解決基層執(zhí)法遇到的實(shí)際困難，增強(qiáng)可操作性；另一方面，對(duì)于目前爭(zhēng)議較大，經(jīng)過多次討論尚未達(dá)成一致意見的問題，在制度設(shè)計(jì)上保持了適度彈性，為基層探索和實(shí)踐留出一定的空間。

二是處理好傳承、融合與發(fā)展的關(guān)系。《兩項(xiàng)規(guī)定》涉及原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、價(jià)監(jiān)等多個(gè)執(zhí)法條線，在制度設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)各部門存在分歧的內(nèi)容進(jìn)行了重點(diǎn)研究，既充分考慮機(jī)構(gòu)整合前各領(lǐng)域執(zhí)法工作的特點(diǎn)，注重制度的延續(xù)性；又考慮到機(jī)構(gòu)整合后市場(chǎng)監(jiān)管部門職能融合的需要，注重制度的統(tǒng)一性。在此基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善，以適應(yīng)當(dāng)前執(zhí)法形勢(shì)和統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法行為的要求。

三是處理好規(guī)范與保護(hù)的關(guān)系。當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境，與幾部門當(dāng)年制定程序規(guī)定時(shí)大不相同。《兩項(xiàng)規(guī)定》既著眼于規(guī)范執(zhí)法行為，維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，又充分考慮了目前執(zhí)法人員面臨的追責(zé)壓力，避免不當(dāng)增加執(zhí)法人員義務(wù)，減少履職風(fēng)險(xiǎn)。

四是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)+的需要。在互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等快速發(fā)展的時(shí)代背景下，法規(guī)司起草《兩項(xiàng)規(guī)定》時(shí)充分考慮了互聯(lián)網(wǎng)+、執(zhí)法信息化等需求，增加了電子數(shù)據(jù)的收集與提取、電子送達(dá)等內(nèi)容，進(jìn)一步提高立法的前瞻性，為各項(xiàng)改革預(yù)留空間。

問：作為市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一程序性規(guī)定，《兩項(xiàng)規(guī)定》包括哪些重要內(nèi)容？

答：《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》共七章79條，著眼于規(guī)范行政處罰程序，提升行政執(zhí)法效能，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，對(duì)立法目的、適用范圍、基本原則、管轄權(quán)確定、一般程序、簡易程序、執(zhí)行與結(jié)案、期間和送達(dá)等內(nèi)容作出全面規(guī)范?！冻绦蛞?guī)定》是各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門辦理行政處罰案件的重要指引，確立了市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰案件的管轄原則，細(xì)化了調(diào)查取證及各類型證據(jù)收集、調(diào)取、制作和保存的具體規(guī)則，規(guī)定了案件審核的內(nèi)容和意見類型，增加了案件辦理相關(guān)環(huán)節(jié)的時(shí)限要求，提出了行政處罰決定相關(guān)信息公示的強(qiáng)制性要求，明確了各類執(zhí)法文書的送達(dá)方式。

聽證程序雖屬行政處罰程序的特殊環(huán)節(jié)，但是考慮到其作為保障當(dāng)事人陳述權(quán)和申辯權(quán)的一種重要形式，需要就其參加人、申請(qǐng)、準(zhǔn)備、舉行、記錄、報(bào)告等內(nèi)容作出一系列制度安排，難以在《程序規(guī)定》中詳盡規(guī)定，故在立法體例上采取與《程序規(guī)定》分立的模式?！妒袌?chǎng)監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》（以下簡稱《聽證辦法》）共六章35條，對(duì)立法目的、基本原則、聽證范圍、聽證的申請(qǐng)和受理、聽證參加人及其權(quán)利義務(wù)、聽證準(zhǔn)備及聽證舉行各環(huán)節(jié)的程序和要求、中止聽證和終止聽證的情形、聽證筆錄和聽證報(bào)告的制作等作出了具體規(guī)定。

問：制定《兩項(xiàng)規(guī)定》過程中考量了哪些因素？

答：關(guān)于兩部規(guī)章的名稱?？紤]到機(jī)構(gòu)整合前，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和價(jià)監(jiān)等部門的執(zhí)法模式自成體系，且運(yùn)行多年，各方需要較長時(shí)間的磨合才能達(dá)成共識(shí)，目前《兩項(xiàng)規(guī)定》確立的主要制度和措施還需在機(jī)構(gòu)整合后的執(zhí)法實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)。此外，《行政處罰法》的修訂已列入十三屆全國人大立法規(guī)劃，故《兩項(xiàng)規(guī)定》命名為暫行規(guī)定、暫行辦法，待條件成熟后再行修改完善，取消“暫行”二字。

關(guān)于《兩項(xiàng)規(guī)定》的適用范圍?！秲身?xiàng)規(guī)定》適用于各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門、國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門和省級(jí)藥品監(jiān)督管理部門以及法律、法規(guī)、章授權(quán)的履行市場(chǎng)監(jiān)督管理職能的組織?？紤]到反壟斷執(zhí)法行為的特殊性，相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰程序規(guī)定另行制定，不適用《兩項(xiàng)規(guī)定》。

關(guān)于總局管理的兩個(gè)國家局。知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門的執(zhí)法職能已全部劃轉(zhuǎn)至市場(chǎng)監(jiān)管部門，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的行政處罰事項(xiàng)無須特別說明，當(dāng)然適用《兩項(xiàng)規(guī)定》。國家藥品監(jiān)督管理局和省級(jí)藥品監(jiān)督管理部門承擔(dān)了一部分行政處罰職能，但上述領(lǐng)域行政處罰程序除級(jí)別管轄外，與市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域一般處罰事項(xiàng)相比不具有明顯特殊性，單獨(dú)制定程序規(guī)定必要性不大且在立法體例上難以協(xié)調(diào)。為保障市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰程序的統(tǒng)一權(quán)威，《兩項(xiàng)規(guī)定》明確適用于國家藥品監(jiān)督管理部門和省級(jí)藥品監(jiān)督管理部門。

關(guān)于管轄?！冻绦蛞?guī)定》確立了地域管轄和級(jí)別管轄的原則，地域管轄以違法行為發(fā)生地管轄為原則。級(jí)別管轄根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于近日印發(fā)的《關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，確立了以縣級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門管轄為主的原則，以進(jìn)一步減少執(zhí)法層級(jí)，推進(jìn)執(zhí)法力量下沉，同時(shí)規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由省級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄的案件應(yīng)當(dāng)由省級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄。此外，上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門認(rèn)為必要時(shí)可以直接查處下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄的案件。

在地域管轄和級(jí)別管轄一般原則的基礎(chǔ)上，《兩項(xiàng)規(guī)定》對(duì)電子商務(wù)違法行為的管轄、大眾傳播媒介廣告的管轄作出了特別規(guī)定。其中，對(duì)于電子商務(wù)違法行為的管轄，《程序規(guī)定》在原工商、食藥監(jiān)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，依據(jù)新頒布的《電子商務(wù)法》，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)案件執(zhí)法辦案實(shí)際，確立了新的管轄原則?？紤]到此項(xiàng)規(guī)定影響較大，法規(guī)司在起草過程中注重聽取各方面的意見，并專門召開立法論證會(huì)，組織地方網(wǎng)監(jiān)業(yè)務(wù)專家進(jìn)行了集中研討。新的管轄原則在不違反《行政處罰法》管轄原則的前提下，考慮了便利市場(chǎng)監(jiān)管部門查處違法行為和便利相對(duì)人救濟(jì)等因素，兼顧原則性和靈活性。

關(guān)于案件審核?！缎姓幜P法》對(duì)行政處罰案件的審核機(jī)構(gòu)未提出明確要求，機(jī)構(gòu)整合前，幾部門關(guān)于案件審核的規(guī)定存在較大差異。原工商部門主要由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核；原質(zhì)監(jiān)部門要求設(shè)立案件審理委員會(huì)，實(shí)行案件集體審理制度；原食藥監(jiān)部門規(guī)定由3名以上有關(guān)人員對(duì)案件進(jìn)行合議。法規(guī)司在起草《程序規(guī)定》的過程中，對(duì)上述幾種案件審核模式進(jìn)行了比較分析，考慮到機(jī)構(gòu)整合后基層面臨較大的辦案壓力，如全部案件均由案件審理委員會(huì)集體審議，可能嚴(yán)重影響執(zhí)法效率，因此未采用案件審理委員會(huì)模式。但地方市場(chǎng)監(jiān)管部門根據(jù)實(shí)際，如認(rèn)為需要設(shè)置案件審理委員會(huì)對(duì)案件進(jìn)行從嚴(yán)把關(guān)，仍然可以在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上自行設(shè)置。目前《程序規(guī)定》中確立的案件審核模式，主要借鑒了原工商部門的規(guī)定，同時(shí)考慮到原質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)及價(jià)監(jiān)部門均未規(guī)定案件由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核；實(shí)踐中，一些地方工商部門也將部分案件交由辦案機(jī)構(gòu)審核。因此，《程序規(guī)定》規(guī)定案件審核由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門法制機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，為各地市場(chǎng)監(jiān)管部門區(qū)分不同案件、不同情況確立案件審核機(jī)構(gòu)留出一定空間。實(shí)踐中，除法制機(jī)構(gòu)外，執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)或者相應(yīng)的業(yè)務(wù)處（科）室等均可以作為案件審核機(jī)構(gòu)。執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)作為案件審核機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)遵守辦案人員不得作為審核人員的規(guī)定。

關(guān)于集體討論。《程序規(guī)定》規(guī)定對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的案件，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人集體討論決定，并明確了上述案件的具體類型。起草過程中，關(guān)于集體討論有兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。一是在集體討論的人員組成上，有意見主張以案件審理委員會(huì)代替負(fù)責(zé)人集體討論。鑒于《行政處罰法》明確規(guī)定對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定，我們認(rèn)為，案件審理委員會(huì)不能代替行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論。二是在集體討論程序的設(shè)置上，各方對(duì)于集體討論程序應(yīng)當(dāng)設(shè)置在處罰決定告知前還是告知后存在較大爭(zhēng)議。法規(guī)司經(jīng)認(rèn)真研究討論后采納了告知后進(jìn)行集體討論的觀點(diǎn)，一方面避免因告知后改變行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)而二次進(jìn)行集體討論，簡化處罰程序，提高辦案效率；另一方面更加符合《行政處罰法》負(fù)責(zé)人集體討論作出最終決定的原意。

關(guān)于送達(dá)。“送達(dá)難”是近年來困擾執(zhí)法辦案的重要難題之一，特別是在當(dāng)事人下落不明、拒不配合等情況下，“送達(dá)難”極大增加了執(zhí)法成本，導(dǎo)致案件久拖不決，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率?！秲身?xiàng)規(guī)定》在保留原有直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)等傳統(tǒng)送達(dá)方式的基礎(chǔ)上，充分借鑒《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)法院審理案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2018〕16號(hào)）以及《最高人民法院印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見〉的通知》（法發(fā)〔2017〕19號(hào)）等最新規(guī)定，明確了電子送達(dá)的范圍、方式和程序要求，設(shè)置了“送達(dá)確認(rèn)書”制度，在不違反法律法規(guī)規(guī)定的前提下最大限度推進(jìn)送達(dá)便利化。

關(guān)于施行時(shí)間。按照《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，規(guī)章一般應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行?？紤]到目前地方機(jī)構(gòu)改革工作尚在進(jìn)行中，且新的規(guī)定出臺(tái)后需要給地方留出一定的宣傳貫徹時(shí)間，因此，《兩項(xiàng)規(guī)定》定于2019年4月1日起正式施行。